O dever de fundamentação da decisão administrativa condenatória em Processo Contra-Ordenacional (2)

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O sumário do artigo que referi na mensagem anterior é o seguinte:

«A incipiente elaboração doutrinal sobre o Direito Contra-Ordenacional português tem aberto o caminho a alguns equívocos sobre a essência deste ramo do Direito, com indesejáveis repercussões na sua vertente processual.

Nesta linha, tem vindo a prevalecer, nomeadamente ao nível da jurisprudência dos tribunais de segunda instância, uma orientação que menoriza o Direito Contra-Ordenacional, tanto ao nível substantivo como adjectivo, contemporizando com más práticas de muitas autoridades administrativas na fase administrativa do processo.

Neste artigo, dirigido à problemática da fundamentação da decisão administrativa condenatória mas que inevitavelmente envolve questões essenciais do Direito Contra-Ordenacional, procura-se identificar os principais argumentos em que assenta aquela linha de pensamento e refutá-los para, no terreno assim desbravado, propor uma interpretação do n.º 1 do artigo 58.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, sustentável à luz das regras da boa hermenêutica jurídica e das exigências decorrentes da própria ideia de Estado de Direito Democrático.»

A doutrina e a jurisprudência referenciadas estão AQUI e AQUI.

 

O dever de fundamentação da decisão administrativa condenatória em Processo Contra-Ordenacional (1)

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Nos últimos tempos de docência no Centro de Estudos Judiciários dediquei-me a escrever um artigo sobre Direito Contra-Ordenacional, jurisdição que ali leccionei a par da de Direito Penal e Direito Processual Penal e pela qual tinha – como sempre tive durante os anos em que, nos tribunais, trabalhei com aquele ramo de Direito Sancionatório – uma afeição muito especial. Terminei-o no final de 2010, já de volta às minhas funções no Círculo Judicial de Beja. A sua publicação ocorreu recentemente, no n.º 14 da Revista do CEJ.

O título é «O dever de fundamentação da decisão administrativa condenatória em Processo Contra-Ordenacional».

Logo de entrada, digo ao que venho. Assim:

1. O problema:

O artigo 58.º do Regime Geral das Contra-Ordenações (RGCO) estabelece os requisitos formais da decisão condenatória proferida pela autoridade administrativa em processo contra-ordenacional. Apesar da sua aparente clareza, o n.º 1 deste artigo tem sido objecto das interpretações mais díspares por parte da jurisprudência, assim dando, naturalmente, origem a decisões muito diferentes entre si. Com efeito, encontramos, de um lado, jurisprudência que, baseada numa interpretação minimalista daqueles requisitos, considera formalmente válidas decisões administrativas condenatórias que dificilmente alcançam um limiar mínimo de compreensibilidade pelos seus destinatários; no extremo oposto, encontramos jurisprudência que entende os requisitos formais prescritos pelo n.º 1 do artigo 58.º do RGCO de modo rigoroso, daí resultando o reconhecimento, em alguns aspectos, de semelhanças com aqueles que os artigos 374.º e 375.º, n.º 1, do Código de Processo Penal (CPP) exigem para a sentença penal. 

Têm sido convocados para esta discussão alguns argumentos que me parece deverem ser afastados. Analisá-los-ei em seguida, não sem antes realçar que alguns deles se sobrepõem parcialmente, vindo, normalmente, invocados em conjunto. Concluída essa tarefa, ficará desbravado o caminho para a interpretação que considero correcta.

Caos sancionatório português

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Transcrevo um trecho importante do Programa do Governo para a Justiça:

«Para além da tipificação excessiva de crimes, de leis avulsas e do excessivo número de alterações ao Código Penal de 1982, assinala-se ainda o excesso de contra-ordenações e a falta de proporcionalidade interna. Falta um critério geral e simples de justiça material, facilmente entendido pelo cidadão – designadamente o critério de que a pena pelo ilícito sempre deve ser proporcional à gravidade do acto praticado e ao benefício indevidamente recebido.

Para além da ausência de critérios de justiça e de proporcionalidade na fixação das penas e das coimas, o excesso de leis penais e contra-ordenacionais tem um resultado perverso na boa organização da vida social.»

A redacção é algo confusa, mas há aqui 3 aspectos importantes:

1.º – O simples facto de se ter descrito o estado actual dos nossos Direito Penal e Direito Contra-Ordenacional nestes termos já é muito positivo. Encarar a realidade de frente, sem subterfúgios ou pseudo-fundamentações alegadamente jurídicas para aquilo que não tem fundamentação racional possível, como se o Direito pudesse divorciar-se da vida real e do bom senso continuando a sê-lo, é extremamente meritório, mais não seja porque o realismo caíra em desuso nos últimos anos.

2.º – Assume-se o objectivo de harmonizar aqueles dois ramos de Direito Sancionatório, internamente e entre si, à luz do princípio da proporcionalidade, em busca do referido «critério geral e simples de justiça material, facilmente entendido pelo cidadão». Eu diria que, das inúmeras tarefas que se colocam a quem pretenda pôr alguma ordem na nossa Ordem Jurídica, esta deveria constituir uma das prioritárias, precisamente porque contende com aquilo que há de mais importante no Direito: o ideal de Justiça, o tratar de forma igual aquilo que é igual e de forma diferente aquilo que é diferente, na medida da diferença.

3.º – Assume-se também o objectivo de, por forma que não se explicita, resolver o problema do «excesso de leis penais e contra-ordenacionais», problema que assume uma dimensão muitíssimo maior no Direito Contra-Ordenacional.

Trata-se de uma tarefa complicada, disso não haja dúvidas. Pôr alguma ordem no caos em que, diploma após diploma, alteração após alteração, rectificação após rectificação, se tornaram os nossos Direito Penal e Direito Contra-Ordenacional, será tudo menos fácil. Apesar da urgência, oxalá não haja pressa. Quando se trata de legislar, as pressas dão normalmente nisto.

Direito Contra-Ordenacional da crise

Uma das consequências mais temíveis da gravíssima crise financeira a que fomos conduzidos é o desespero.

Não estou a falar do desespero das famílias que já nem para dar de comer aos seus filhos têm dinheiro, ou que estão em contagem decrescente para ficarem sem a sua casa porque deixaram de poder pagar a prestação do empréstimo bancário, ou sequer dos desgraçados que já nem casa e família têm. Esse está instalado e ainda agora vai no adro a procissão dos sacrifícios que o povo terá de suportar por anos e anos de má gestão dos recursos públicos.

Estou a falar do desespero do Estado e demais entidades públicas.

Sem dinheiro nem crédito nos mercados financeiros e com as receitas dos impostos em trajectória descendente e uma despesa que não pára de aumentar por mais «engenharia financeira» (dantes, chamava-se-lhe, simplesmente, aldrabice) que se faça para ir mascarando o descalabro, parece ir valendo tudo para o Estado e restantes entidades públicas sugarem o que resta dos recursos dos agentes económicos e das famílias.

Neste cenário, agrava-se o risco de o Direito Contra-Ordenacional ser usado, não com a finalidade sancionatória que lhe é própria, mas como meio de obtenção de receitas públicas.

O fenómeno não é novo. Já em 1997, MANUEL FERREIRA ANTUNES, em Reflexões sobre o Direito Contra-Ordenacional, SPB Editores, página 22, chamava a atenção para a «ressonância económica» do ilícito contra-ordenacional.

Mais recentemente, voltou a chamar a atenção para o problema RAUL SOARES DA VEIGA, em Legalidade e Oportunidade no Direito Sancionatório das Autoridades Reguladoras, artigo inserido na obra Direito Sancionatório das Autoridades Reguladoras, páginas 139 e seguintes.

Em tempo de crise financeira como há décadas Portugal não via, este problema ganha particular acuidade.

A proliferação, quer de novos tipos contra-ordenacionais, quer de novos deveres cuja violação preenche tipos já existentes, bem como o permanente aumento das molduras das coimas, que frequentemente atingem valores que violam qualquer ideia de proporcionalidade, confirmam o risco de subversão da finalidade daquele ramo de Direito Sancionatório.

As implicações do fenómeno são várias. A primeira e mais perigosa delas é a de as autoridades administrativas decidirem e os seus agentes actuarem cada vez mais, não em função de critérios de objectividade e justiça, mas movidos exclusivamente pela sofreguidão de obter receitas. Aqui e ali, vão-se ouvindo queixas de que isso já está a acontecer.

A confirmar-se esta tendência, é a própria subsistência do Direito Contra-Ordenacional que terá de ser posta em causa. Então, a Administração Pública terá deixado de merecer a confiança em que assentou a transferência de poderes sancionatórios operada pela introdução daquele ramo do Direito em Portugal e acabará por ter de ser dada razão àqueles que, em devido tempo, em relação a ele manifestaram cepticismo.